Сухие корни административной реформы

Реальная и публичная политика – разные вещи. Публичные заявления политиков призваны оправдать реальные действия – ссылками на волю Бога, народа, трудящихся, а в последнее время принципами демократии, рынка или иных подобных идолов. Как правило, власть стремится, однако, не допускать полного разрыва между ритуальными заявлениями и реальными целями – так, чтобы активная часть общества могла «читать между строк» и понимать смысл происходящего. Полное непонимание таит в себе много рисков. 

Сейчас власть начала очередную “административную реформу”, и люди ломают голову: что за этим кроется? Ведь система управления государством – колоссальная и сложная машина, которая складывается исторически. Машина эта изучена плохо, всякая ее перестройка сопряжена с опасностью сломать что-то важное. На такую перестройку власть решается только в том случае, если она вызвана крайней необходимостью. 

Почти всегда это необходимость такого рода, о которой нельзя сказать прямо и открыто. Причины, которые приводятся в оправдание реформы, удивительно однообразны, мы их слышим двадцать лет и они давно никого не трогают. Мол, машина управления перестраивается для придания ей большей эффективности, демократичности и прозрачности, а также якобы для сокращения разбухшего чиновничьего аппарата. Обычно перед такой реформой этот аппарат какое-то время поливается грязью в СМИ (мол, произвол, некомпетентность, коррупция и пр.). 

За последние полвека мы видели две больших административных реформы. Первую пытался провести Н.С.Хрущев, и ее цель была понятна – сломать всю систему государственности “мобилизационного социализма” (“сталинизма”). Сопротивление этой программе ставило перед Хрущевым и вторую задачу – разрушить его базу в госаппарате. Видимо, эта вторая задача быстро стала главной, что и определило внешне нелогичный характер многих изменений в сфере управления (например, замены отраслевого управления хозяйством на территориальное или разделение партийных органов на городские и сельские). Подрыв государственной системы был остановлен снятием Хрущева с должности, но он успел сломать ряд важных механизмов управления и запустить гибельные процессы (в частности, образования местных и национальных номенклатурных кланов).

Более основательно повел дело М.С.Горбачев. Уже с 1987 г. все его действия в административной сфере представляли собой целостную программу разрушения советской государственности. Параллельный подрыв хозяйственной системы и мощная идеологическая программа парализовали всякую возможность сопротивления госаппарата. Мы видим, какую цену пришлось заплатить за ту административную реформу – развал СССР, паралич хозяйства, огосударствление мощного преступного мира, затяжные войны. Например, война в Чечне была “сконструирована” в ходе реформы власти и управления 1988-1991 гг.

Шаги той реформы казались необъяснимыми. Шли непрерывные слияния, расчленение и ликвидация ведомств. Один только КГБ испытал пять-шесть “перестроек”. Шли внешне бессмысленные кадровые перестановки. Управление хозяйством было парализовано: ради “упрощения” была ликвидирована иерархическая отраслевая структура, а ради “сокращения штатов” уволены 593 тыс. управленцев среднего звена. Это на время уничтожило всю информационную систему управления страны. 

Уничтожению нашей “империи зла” помогло и то, что разрушение госаппарата заставило партийные органы отключиться от политики, пытаясь хоть в какой-то степени компенсировать паралич управления через связи с местными парторганизациями. Когда толпы восторженных энтузиастов шли в 1991 г. разгонять райкомы и горкомы, это пушечное мясо “демократии” даже не понимало, что сидящие там люди три года чудом связывали разорванные нити управления и спасали от полного краха системы жизнеобеспечения и охраны порядка.

В эпоху Ельцина это “реформирование” продолжилось, и к предыдущим причинам прибавилась одна очень весомая – на каждом этапе перехода к рынку стало так много прилипать к рукам реформаторов, что они были вынуждены создавать хаос просто в целях личной безопасности. Административная реформа – самый надежный способ спрятать концы в воду.

Перетасовка кадров достигла такой интенсивности, что один министр ухитрился за весь срок своих полномочий ни разу не ступить ногой во вверенное ему министерство (ходил такой миф). Начальниками главков становились люди, не имевшие ни малейшего представления о той отрасли, куда они попали. На совещаниях они высказывали самые странные суждения – хоть стой, хоть падай.

Но больше всего поражала во всей этой вакханалии живучесть государственного инстинкта в наших чиновниках. Вроде бы назначались проверенные, повязанные круговой порукой коррупции люди. Нет! Чуть-чуть войдут в курс дела, поговорят с людьми – просыпается в них какое-то смутное чувство, и начинают они сопротивляться реформе, ищут лазейки. Кто селу пытается помочь, кто транспорту, как-то перехитрить Чубайса и соглядатаев из МВФ.

Что же побудило начать очередную перетряску? Пока что на этот вопрос связного ответа нет. Даже околокремлевские политологи теряются в догадках, бормочут что-то невнятное. Надо устранить из аппарата людей, верных “семье”? Таких почти не осталось, да и не стоило из-за этого такой огород городить. Надо сломить сопротивление консерваторов, мешающих окончательному утверждению либеральных ценностей? Никто этим ценностям не мешает, ибо никто даже не знает, в чем они заключаются.

А главное, невозможно понять, что и в какую сторону изменится оттого, что ведомство Швыдкого будет теперь называться не министерством, а агентством культуры. Он так же, как и раньше, увлечен телевизионным шоу-бизнесом и, наверное, так же, как раньше, мечтает сплавить за границу коллекцию Балдина.

Некоторым правдоподобием обладает предположение, будто нанесение очередного удара по госаппарату – это примирительный жест в сторону космополитической бизнес-элиты и ее покровителей. Они давно щелкают зубами на чиновников, которые, дескать, творят произвол и обирают бедных олигархов. Е.Ясин даже грозил В.В.Путину: “События вокруг ЮКОСа – это шаг к победе бюрократии над бизнесом… Это шаг от управляемой демократии к полицейскому государству… До недавнего времени казалось, что президент стоит над схваткой, что ему для равновесия нужны две стороны – либералы и государственники. Теперь стало ясно, что это не так, по крайней мере, в данный момент. И выбор его очевиден”.

В ненависти к государству и чиновнику заходится и А.Н.Яковлев: «Говорят, теперь у нас стабильность. Боюсь, что эта „стабильность“ – синоним „реставрации“. Как „укрепление государства“ – синоним „укрепления бюрократии“. Ведь очевидно, что чиновничество, всевластие которого было подорвано уже с началом перестройки, сегодня берет реванш, снова становится безраздельным хозяином положения. Мне кажется, ставка на бюрократию – большая ошибка президента Путина… Не знаю, может быть, Путин думает, что бюрократия – это надежная „партия“, верное воинство, так он заблуждается. Чиновник всегда был первый предатель, ему переметнуться в другой лагерь – что улицу перейти… Опыт и интуиция мне подсказывают: если кто и погубит все, что было сделано доброго за последние 15 лет, а в конечном счете и страну, так это наш чиновник».

Но версия, что на В.В.Путина давят олигархи и демократы, все же хилая. Кто-кто, а олигархи прекрасно уживаются и с бюрократами, и с коррупцией. От них больше страдает мелкая сошка, а ее интересы в этой реформе никак уж не просматриваются. Даже напротив – передача обязанности потрошить карманы среднего класса частным фирмам (вроде страховых компаний и новых ЖЭКов) обещает быть пострашнее произвола чиновников.

Возникает даже подозрение, что вся эта административная перетряска затеяна вообще без всякой сверхзадачи – просто из реформаторского рвения. За 15 лет изменение всего устоявшегося стало высшей ценностью. Человек, получив кабинет в Кремле, считает просто неприличным и даже опасным не предложить программу какой-нибудь глубокой перестройки.

Если так, можно было бы принять эту волну за сравнительно безобидный рецидив горбачевско-ельцинского похода против государства и пересидеть его. Однако методы реформы оснований для такого оптимизма не дают. Ведь нередко метод оказывается губительнее цели.

Доктрина нынешней власти предполагает резкое сокращение функций государства (уход от “государственного патернализма”). Эти функции якобы должен взять на себя частный бизнес и “гражданское общество” (то есть само население). Но ни бизнес, ни граждане рвения не проявили, и власть решила просто ликвидировать свои функции путем ликвидации структур. Нет структуры – нет проблемы!

Решили, например, сбросить с государства функцию заботы о ЖКХ – и ликвидируют все структуры управления, которые занимались этой сферой, от министерства до ДЕЗов. Неважно, что необходимая функция от этого никуда не делась, что такая реформа ЖКХ неминуемо ведет к огромным издержкам и массовым страданиям людей.

Фактическая ликвидация структур достигается и путем слияния ведомств, при котором понижается статус данной функции в иерархии управления. Почему, например, функцию управления системой образования соединили в одном министерстве с наукой? Это две большие, очень разные сферы деятельности – к чему же ведет это слияние? К снижению роли и той, и другой функции.

Дело не в этих конкретных решениях, а в том видении, которое в них отражается. От этого такая тоска. Ошибки можно исправить, а мировоззренческие установки власти исправить невозможно.

Почему и сейчас, как при Горбачеве и Ельцине, людям приходится гадать и искать какие-то тайные причины реформы управления? Казалось бы, советская система подорвана, призрак коммунизма перестал пугать наших правителей. С другой стороны, такого лихого воровства, как при Гайдаре с Черномырдиным, в последние годы в правительстве вроде бы не наблюдалось, каких-то особых концов в воду реформы прятать не требуется. К чему новая ломка?

Ответ я вижу такой: власть утратила цель и даже саму функцию целеполагания. Куда мы идем? Каким будет наше жизнеустройство через 10 или 20 лет? Ведь именно под эти образы и задачи строится структура управления. Но ставить эти вопросы и говорить о них у нас теперь не принято – конкретные образы заменены бесплотными призраками рынка и демократии. Уйдя от постановки больших целей, власть и не может целесообразно выработать образ адекватной им системы управления. Это пугающее обессмысливание толкает к импровизации – “удвоить ВВП”, слить науку с образованием, а пенсии со здравоохранением.

Государственность хиреет без идеологии, на языке которой пишутся цели. Попытка заполнить идеологический вакуум через возрождение государственной религии бесплодна – из кризиса не выходят, пятясь назад. Но без идеологии, дающей представление о добре и зле, не может строиться система власти и управления – отсутствие этических норм не заменяется ни выборами, ни проштампованными Госдумой законами. Переделка государственных структур без цели и без идеологии – в лучшем случае имитация реформы.

Сам замысел нынешней административной перестройки предельно механистичен. Система управления, которая является одним из сложнейших порождений культуры страны и даже входят в ядро национальной культуры, представляется бездушной машины, которую можно переделать по чужому чертежу. Почему, например, из министерств выделены “агентства”? Только потому, что так делают в США.

Но ведь РФ – не США! У нас издавна отрасли строились как “хозяйства”, без разделения властей, а с их интеграцией в руках единоначальника с коллегией. Разработчики реформы явно не чувствуют, что системы, подобные управлению, развиваются органически, а не доктринерски. Их изменение, ведущее к разрушению “генотипа”, приводит к болезни организма и обходится очень дорого.

Все мы знаем и переживаем тот факт, что за последние 20 лет управляемость процессами жизнедеятельности страны резко ухудшилась. Требуется оздоровление и укрепление госаппарата, нужна и его модернизация посредством реформ. Но лечение требует прежде всего верного диагноза, выявления причин, предопределивших слабости и болезни. Такой работы не видно.

Усиление государства – в интересах подавляющего большинства населения. Но сила – не в блеске ритуалов инаугурации, не в роскоши дворцов. Красноармейцы в лаптях излучали больше уверенности и силы, чем ряженые гусары президентского полка. Сила – в образе справедливого будущего и ощущении нынешней правоты. Вот такую силу и надо искать для нашего государства.

Май 2004г.